北極星環(huán)保網(wǎng)訊:"過(guò)去一年P(guān)PP太火了，大家都跑出來(lái)創(chuàng)業(yè)，一家業(yè)內(nèi)有名的咨詢公司去年因?yàn)镻PP收入5個(gè)億，一年做了400多個(gè)案子。"一位PPP咨詢公司創(chuàng)業(yè)者對(duì)記者表示。
自2013年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出推動(dòng)PPP(政府和社會(huì)資本合作)以來(lái)，PPP以嶄新的面孔示人，并在短短四年里，規(guī)?？焖贁U(kuò)張至逾十萬(wàn)億。
公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年11月末，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目6874個(gè)，投資規(guī)模約10.3萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目2587個(gè)，投資額4.4萬(wàn)億元。
但在快速發(fā)展中，行業(yè)亂象叢生，各類名股實(shí)債的PPP項(xiàng)目粉墨登場(chǎng)，中介咨詢機(jī)構(gòu)遍地開(kāi)花，地方政府濫用PPP的問(wèn)題也層出不窮。
這也引來(lái)監(jiān)管的關(guān)注。
2017年里，財(cái)政部、發(fā)改委等六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))、財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))等一系列監(jiān)管文件的出臺(tái)，意味著政府正在加緊防范PPP的變異。
中介跑馬圈地存誤導(dǎo)地方濫用PPP
PPP的火熱，可以從咨詢機(jī)構(gòu)的爆發(fā)式增長(zhǎng)看出端倪。
"過(guò)去一年P(guān)PP太火了，大家都跑出來(lái)創(chuàng)業(yè)，一家業(yè)內(nèi)有名的咨詢公司去年因?yàn)镻PP收入5個(gè)億，一年做了400多個(gè)案子。"一位PPP咨詢公司創(chuàng)業(yè)者對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP是一個(gè)新事物，專業(yè)人才很匱乏，團(tuán)隊(duì)能夠處理的咨詢案子有限，一般咨詢公司很難做到這么大的規(guī)模。
該人士稱，之所以能大規(guī)模開(kāi)展業(yè)務(wù)，是因?yàn)榍笆龉?quot;在高校開(kāi)展畢業(yè)生PPP論文專項(xiàng)計(jì)劃，通過(guò)獎(jiǎng)金鼓勵(lì)畢業(yè)生研究、學(xué)習(xí)PPP，通過(guò)論文成果挑選優(yōu)秀的畢業(yè)生招為實(shí)習(xí)生。"
"一個(gè)總監(jiān)帶四個(gè)實(shí)習(xí)生的團(tuán)隊(duì)方式增加公司生產(chǎn)力，此公司原本90人的團(tuán)隊(duì)一年時(shí)間迅速擴(kuò)張到480人。"該人士說(shuō)。
但"5個(gè)億"、"400多個(gè)案子"的說(shuō)法，也遭到行業(yè)人士的質(zhì)疑。
"現(xiàn)在PPP咨詢異常激烈。3年前，全套服務(wù)300萬(wàn);半年前，數(shù)字已經(jīng)降到80萬(wàn)。"北京某國(guó)有PPP咨詢公司對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，其認(rèn)可PPP咨詢行業(yè)人才匱乏，行業(yè)跑馬圈地，亂象叢生的現(xiàn)狀，"我們的報(bào)告，有人拿過(guò)去改改再套點(diǎn)數(shù)據(jù)，就20萬(wàn)賣(mài)給別人。"
無(wú)論數(shù)據(jù)真實(shí)與否，咨詢機(jī)構(gòu)跑馬圈地式發(fā)展亂象已是行業(yè)共識(shí);而更值得注意的是：中介機(jī)構(gòu)對(duì)部分地方政府的誤導(dǎo)，出現(xiàn)濫用PPP的情形。
"我們這邊有個(gè)極其貧困的地方，政府非稅收入占到80%以上，他們要做一個(gè)公園，因?yàn)樨?cái)力太弱了連BT都做不了，因此想通過(guò)PPP包裝，運(yùn)作成示范的項(xiàng)目，等待社會(huì)資本方進(jìn)入。"西南某省一位資深PPP項(xiàng)目從業(yè)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，但根據(jù)PPP合同指南的要求，單純的市政公園并不具備運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，為了順利包裝入庫(kù)，當(dāng)?shù)卣趯?shí)施項(xiàng)目?jī)?nèi)容里加入了"地下綜合管廊"的建設(shè)內(nèi)容。
而實(shí)際上，"地方政府其實(shí)就是為了修個(gè)公園，沿線幾乎沒(méi)有企業(yè)的入廊需求，而且綜合管廊不成規(guī)模的話幾乎就是擺設(shè)。為了搭上PPP的政策便車(chē)，子虛烏有的綜合管廊的投資，甚至超過(guò)公園部分的總投。"
"創(chuàng)造運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，幾乎是中介機(jī)構(gòu)為了通過(guò)財(cái)政評(píng)審和入庫(kù)單查采取的通用手段，為了PPP而PPP更是這個(gè)行業(yè)公開(kāi)的秘密。"該人士對(duì)記者說(shuō)。
國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家、中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)總裁丁伯康對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者總結(jié)稱，PPP模式推進(jìn)實(shí)施中，逐漸出現(xiàn)程度不同的十大亂象：變相包裝，偽PPP充斥市場(chǎng);設(shè)置壁壘，隱形阻擊民資進(jìn)入;浪費(fèi)資源，重復(fù)建設(shè)機(jī)構(gòu)庫(kù)專家?guī)?漠視政策，違規(guī)擔(dān)保承諾回購(gòu);避實(shí)就虛，社會(huì)資本跑馬圈地;誤導(dǎo)輿論，過(guò)度神化泛化PPP模式;真假難辨，PPP咨詢機(jī)構(gòu)專家遍地;資源錯(cuò)配，基金遍地多數(shù)浮半空;污染環(huán)境，培訓(xùn)評(píng)比收費(fèi)撈錢(qián)等。
"這耗費(fèi)了大量的政府資源和公共資源，需要盡快整治。"丁伯康說(shuō)。
"PPP項(xiàng)目基本停滯"
2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行清理，以"防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量"，并要求各省級(jí)財(cái)政部門(mén)于2018年3月31日前完成清理工作。
"現(xiàn)在各大銀行都把PPP放款給停掉了，股份制銀行基本上已經(jīng)不做PPP業(yè)務(wù)了，四大行里建行、農(nóng)行做得比較積極一些，但這兩家銀行基本上也都是在等待項(xiàng)目庫(kù)清理之后，才會(huì)重啟。"前述北京某國(guó)有PPP咨詢?nèi)耸繉?duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，由于PPP大門(mén)暫時(shí)關(guān)閉，"所以現(xiàn)在整個(gè)市場(chǎng)上PPP項(xiàng)目基本上處于停滯的狀態(tài)。"
而市場(chǎng)亦在觀察項(xiàng)目清理可能造成的影響及后續(xù)處置措施。
丁伯康對(duì)記者表示，財(cái)政部此次清理項(xiàng)目庫(kù)具體設(shè)定了五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別是：未按規(guī)定開(kāi)展"兩個(gè)論證"，不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施，不符合規(guī)范運(yùn)作要求，構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保，未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)。
"這次被清庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量不會(huì)太多"。丁伯康對(duì)記者表示，2017年以來(lái)已經(jīng)有一批不合規(guī)的PPP項(xiàng)目被清退，根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)退庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)973個(gè)，因此本次出庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量將不會(huì)太多;清庫(kù)截至日前，"各地方仍以整改為主，直至達(dá)到入庫(kù)要求，對(duì)限期未整改的予以清庫(kù)。"
如果項(xiàng)目被清庫(kù)，項(xiàng)目按不同階段，會(huì)有不同的處置方式。
"尚處于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目，由于地方政府未進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，清理后預(yù)計(jì)會(huì)直接轉(zhuǎn)為其他方式運(yùn)作或者項(xiàng)目直接中止;正式進(jìn)入采購(gòu)階段的項(xiàng)目地方政府調(diào)整運(yùn)作方式后終止采購(gòu)活動(dòng)，需要做相關(guān)善后工作;進(jìn)入執(zhí)行階段尚未正式開(kāi)工的項(xiàng)目，地方政府與社會(huì)資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進(jìn)行解約活動(dòng)，政府可能需要承擔(dān)一定的違約責(zé)任;正式進(jìn)入開(kāi)工建設(shè)或后續(xù)運(yùn)營(yíng)的，可能需要處理的問(wèn)題較多，需要協(xié)商按照政府違約或政府方選擇終止方式進(jìn)行提前終止，相關(guān)的糾紛工作比較難以協(xié)調(diào)處理。"丁伯康說(shuō)。
"通道"收緊，PPP證券化合格項(xiàng)目稀缺
除了財(cái)政部的收緊，金融監(jiān)管部門(mén)亦在捏緊PPP項(xiàng)目的輸血管。
"資管新規(guī)、銀監(jiān)會(huì)55號(hào)文和委貸管理辦法，包括這個(gè)月出的險(xiǎn)資投資管理辦法，這套監(jiān)管組合拳出來(lái)后，募資會(huì)越來(lái)越難。"前述北京PPP咨詢?nèi)耸繉?duì)記者解釋稱，施工方投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，由于資料不全，通常尚不具備申報(bào)國(guó)家PPP項(xiàng)目的資格，施工方通常會(huì)與信托、基金或資產(chǎn)管理公司等"組成一個(gè)聯(lián)合體去投，這些金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上就是一個(gè)通道"，隨著"去通道"化的金融監(jiān)管新規(guī)出臺(tái)，PPP項(xiàng)目在募集資金上將遭遇較大壓力。
實(shí)際上，在堵上資金后門(mén)的同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)也早已著手開(kāi)前門(mén)——PPP資產(chǎn)證券化。
2016年，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，支持PPP項(xiàng)目開(kāi)展資產(chǎn)證券化。2017年，財(cái)政部、央行和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布推進(jìn)PPP證券化的通知，上交所與深交所也公開(kāi)配套的操作指南。
但從實(shí)際情況來(lái)看，PPP資產(chǎn)證券化的規(guī)模依舊有限，遠(yuǎn)不能滿足這個(gè)海量市場(chǎng)的融資需求。
據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際統(tǒng)計(jì)，2017年，上交所、深交所及銀行間市場(chǎng)共發(fā)行了10單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，總發(fā)行規(guī)模83.69億元，單個(gè)項(xiàng)目最高發(fā)行規(guī)模為32億，最小發(fā)行規(guī)模為1億。其中上交所發(fā)行總規(guī)模75.99億元，深交所發(fā)行規(guī)模5.7億元，銀行間發(fā)行規(guī)模2億元。
上海一位參與過(guò)PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目的律所合伙人對(duì)記者表示，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化目前主要存在于：合格基礎(chǔ)資產(chǎn)稀缺。
"很難找到合適的資產(chǎn)來(lái)做，"該律師說(shuō)，"很多項(xiàng)目都在建設(shè)期，沒(méi)有合格的現(xiàn)金流;項(xiàng)目公司主體比較弱，需要擔(dān)保;很多項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流都質(zhì)押給了銀行。"
丁伯康亦表示，由于PPP資產(chǎn)證券化需要能夠產(chǎn)生穩(wěn)定、持續(xù)現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如供熱、供水、污水處理等公用事業(yè)類基礎(chǔ)資產(chǎn)，目前PPP市場(chǎng)上的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)資產(chǎn)項(xiàng)目依舊較少。
合格項(xiàng)目稀缺之外，持續(xù)了一年多的"債熊"抬升了融資成本，是另一重要因素。
據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際分析，盡管融資方存在融資需求，但在融資成本無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)的情況下，項(xiàng)目公司將優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化的意愿較低;與其他的較成熟的資產(chǎn)證券化類型項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目存續(xù)期間通常較長(zhǎng)，涉及利益方較多，影響因素較多，且此類項(xiàng)目一般要求收益率處于較低水平，在發(fā)行規(guī)模以及收益無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)的前提下，券商作為管理人對(duì)于此類項(xiàng)目的推行力度不高。
此外，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券的信用級(jí)別依然依賴于外部增信，這樣同樣增加融資成本。
"近期融資成本高于銀行貸款利率，PPP資產(chǎn)證券化大規(guī)模放量本身具備較小的可行性，2018年全年會(huì)平穩(wěn)放量，"丁伯康補(bǔ)充道，"當(dāng)然，如果對(duì)PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目不加以嚴(yán)格審批、追求數(shù)量也可能會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此政府亦在積極引導(dǎo)的基礎(chǔ)上加以風(fēng)險(xiǎn)控制。"
